[摘要] 十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿，拟适度放开地方政府举债的权限，同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。
十二届人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿，拟适度放开地方政府举债的权限，同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。
今年预算报告提及的财政政策工作重点与预算法修改方向基本一致：一是将研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。二是对地方政府性债务实行分类管理和限额控制，对有一定的公益性事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资，以对应的政府性基金和专项收入偿还；对于没有的公益性事业发展举借的债务，由地方政府发行一般债务融资，主要由公共财政收入和举借新债偿还；推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等投资与运营。三是建立债务风险预警及化解机制，列入风险预警范围的高风险地区不得新增债务余额，推进建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。
地方政府债务风险整体可控
尽管近两年地方政府债务规模增长较快，但从目前来看，地方政府债务的风险整体可控。
其一，中央和地方政府(与财政责任相关的)的债务规模占GDP的比例仍然控制在60%以内。刚刚发布的各级政府债务审计结果显示，截至2012年底，政府负有偿还责任债务占GDP的比例为36.7%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务占GDP的比例为39.4%，均处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。
其二，在单一制国家中，政府有很强的控制力，能将债务在中央政府、地方政府、企业和住户部门之间转移，一个部门的负债对应的往往是另一个部门的资产，只要国家对国外经济部门保持相当规模的净债权状态，发生债务危机的概率不大。
其三，从短期看，我们可供选择的减杠杆的政策空间很大，包括政府资产的转卖、债转股、用长期债务替换短期债务，将负债久期拉长，减少错配的风险等等。
未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独承担风险能力的主体(它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的)，这好似一艘没有做底舱隔段的船(任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险)。所以中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表(2012年中央政府债务占GDP比例只有23%)。通过低成本融资将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组(具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生)。
先转移杠杆，再行去杠杆，如果组织有序，能限度地避免减杠杆过程中的无序相互践踏风险，将有效缓解流动性紧张，可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。
总之，我们认为地方政府债务风险是完全可以控制的。
地方债务治理的两个关键
从长期来看，地方债务治理机制主要要解决两个方面的问题。
个问题是，切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定性作用的关键所在，是个系统工程，如习主席所说是“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制(GDP竞争的政绩考核制度)，重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，一旦经济下滑，重启地方进行融资和进行竞争性发展的这种特征就顽强存在。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，永远跳不出这个循环。
第二个问题是，地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须要有配套的制度保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能为其设计对应的金融解决方案。
在成熟国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。
个是高效率的城市基础设施的市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当部分是靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴。比方说，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是的。十八届三中全会提出，在自然垄断性领域(电网、铁路、油气、水网等)，可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。
第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸于“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的届别机会主义和道德风险(通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖地土地资源的基本原因)。
城市建设投融资机制的改革对策
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，并明确“区域性公共服务作为地方事权”。《决定》提出要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。
根据《决定》的精神，我们就未来城市建设投融资体制(金融解决方案)提出以下四种对策。
一是产权对策。通过资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让。为此应建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目和在建项目筹集资金。
二是机构对策。设立城市基础设施投融资专营机构，或是在国有商业银行设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产。
三是市场对策。以城镇化未来为支撑，积极探索多样化的市政项目发债模式。根据市政项目状况的不同，可以考虑分类处理。
如果项目本身具有完全偿债能力，如水务类公用事业、车流量较大的高速公路等都可以通过收费获取稳定，实现还本付息。这类项目可以由地方政府授权机构或代理机构发行债券筹资，并明确以项目收入作为偿债来源，国际上称之为项目债券(RevenueObligations)。
如果项目自身不能完全偿还债务，但加上其附加价值可满足偿债要求。港铁公司就是通过开发地铁上盖土地，用上盖土地增值偿还的债务。对于这类项目，国际上一般混合使用市政债券和资产证券化(ABS)。
如果项目自身加上其附加价值不足以完全满足偿债要求，偿债缺口还需要用地方政府财税收入予以弥补。这类项目偿债就需要项目、土地增值和财政补贴3家搭起来建立合理的偿债结构。
国际上通行的是公共部门—私人企业—合作模式(PPP模式)。应允许有条件的地方，根据实际情况进行不同模式的试点和探索。为此，市政债券应享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。
四是外资对策。继续推动汇率自由化和资本项目开放的进程，以便利境外投资者参与地方政府债券市场。
4月17日，在五邑华侨广场会议中心门前举行的“江门市土地项目推介会”上，蓬江、江海两区一口气推出了16块共75万平方米(折合1137亩)的土地，面积比去年两区全年土地成交面积还多26.3%，大规模的土地供应和新颖的商务洽谈方式引起了整个江门地产界聚焦。
除了对这些地块有浓厚兴趣的房企外，昨天还有外地品牌房企明确表示是冲着这个在江门尚属新鲜事物的推介会而来的。而那些有土地需求的房企负责人则表示，对于这两年土地储备减少的开发商而言，江门国土局组织的这个土地推介会非常及时。
作为首次举办的土地推介会，江门一口气推地千余亩，可谓豪举。
“这是我市次办土地项目推介会，没想到房企的热情这么高。”市房协会长叶泽权表示。记者在推介会签到处进行了不完全统计，现场已签到的房地产企业就有70家，还有不少房企代表随后陆续进入。从报名参会的名单可以看到，招商、保利、万科、恒大、富力、中信、雅居乐、碧桂园等大型品牌房企均在列，而报名参会的本土企业既有江门市区的品牌房企，也有来自鹤山、开平、台山、恩平等下辖城市龙头房企。
在推介会上，市国土局副局长谢华宇向到场的房企负责人详细介绍了各个地块的具体情况，并表示，为了实现土地资源开发利用化，国土局还在现场就中心医院北侧片区地块的开发利用问题进行了现场问卷调查，将该地块进行不同形式的合并拆分，提供了5个不同组合的出让方案供房企进行选择，将根据现场问卷的结果对该地块的出让面积和方案进行调整。
江门市蓬江区骏景湾房地产开发有限公司执行董事冯永文表示，最近几年房地产公司的利润空间逐渐被挤压，房地产开发公司原本就有非常高的税费成本，因此希望政府在出让土地时不要定价太高。
广东江门推介会“大鳄”来赶圩
安徽马鞍山14幅优质地块受青睐
2月28日上午，马鞍山市2014年首场土地推介会走入南京，14幅优质成熟地块在推介会上得到不少客商青睐，而这也全面拉开了马鞍山市今年地产招商序幕。
“马鞍山与南京之间的紧密联系已不用多说，随着系列交通等规划的推进和逐步付诸实施，马鞍山的区域价值不容小觑，通过推介会等方式上门招商，有利于让马鞍山进入更多优质开发商的视野，吸引有规模实力的客商来马投资。”业内人士的这一观点得到了部分已经入驻马鞍山的开发商的认可。“等到城际线开通之后， 从和县到南京就是十几的事情，十分方便，当时我们就是看中这里的潜力才选择这里的。”碧桂园如山湖城项目策划经理王强说。“随着宁马一体化不断推进， 马鞍山和南京联系越来越紧密，来南京举办今年首场土地推介会，就是看上了两地未来巨大的合作空间。今天来参会的企业中，有许多新朋友，还有部分企业已多次赴马实地考察。”市国土资源局局长季传舜说。
根据计划，除南京外，马鞍山市还计划陆续在合肥、福州、温州、厦门等一二线城市开展土地宣传推介，还计划为高端房地产商量身打造优质地块，有针对性地开展“点对点”式宣传，还将有选择性地在省内及浙江、江苏、上海等地媒体及各类知名招商网站及中介机构专业招商平台发布地块信息，全方位多层次推介马鞍山市优质成熟地块。
重点区块开发“瞪羚计划”去年一推出，引来国内外知名开发商进驻浙江江北区，区域加速发展显著。日前，江北区举行春季土地项目推介会，奉上新一轮“土地”大餐，包括首次推出的15个一级开发地块项目。
这15个重点推介一级开发项目，分布在姚江新区、核心滨水区、北门户商务区等区域，出让总面积超过4500亩。其中包括长兴路中段两侧旧城改造地块、宝记巷周边地块和义庄巷地块、原供销社地块、甬江北岸启动区一号和二号地块、老火车站及周边地块、潮头阁周边地块、白沙菜场地块等。
据介绍，相较于常见的土地市场上地块出让的项目开发，一级开发是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土 地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设 条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。
4月2日土地推介会上，江北区还推出湾头休闲商务区、核心滨水区及周边、宁波北门户商务区及周边、宁波(江北)高新技术产业园、慈城新城等11个区块内近60宗出让条件成熟的地块。
据介绍，航运物流、金融、商务中介等服务业将是江北日后的主导产业。今年推介的地块中就有不少位于相关产业集聚区，像宁波(江北)高新技术产业园，将重点培育新材料、新装备制造、生命健康科学、一级电子商务等新兴产业；北门户商务区则是电子商务产业集聚区；而慈城新城将重点设文化产业商 务贸易、生态居住、生产性服务等功能项目。
浙江宁波首推15个一级开发地块
湖北武汉300宗地块扎堆“待嫁”
3月29日下午，由湖北汉海拍卖有限公司承办的“城镇化运营研讨会暨城建项目春季推介会”在武汉楚天粤海国际大酒店举行，本场土地推介会吸引了来自20个省115个城市政府代表，以及众多投资商参与。
推介会上，18个县市政府代表先后上台做现场推荐，共涉及近300宗地块，以三四线城市为主；如安徽有宿州市、金寨县、砀山县、和县、当涂县等城市带来多宗商业住宅地块，总共近千亩，起拍价合计超过12亿元，平均每亩约120万元。但是也不乏一些省会城市的推荐项目。如武汉市东湖新技术开发区推 出光谷中心配套3号、9号两宗地块，分别位于光谷三路、光谷六路以东，净面积分别为213亩、140亩。
据悉，这种性跨省联合土地推介会此前已举办过多场，不仅为政府招商引资提供便利，也为投资人提供了便捷。河北省邢台市一位与会政府代表告诉记者，他们是首次了解并参加这种推介会，这种集中推荐模式非常新颖，也希望能借此机会寻找到满意的投资商。而对于开发商来说，这也是一个新型的商机平台：一方面，可以一次性了解到多个城市的项目信息；另一方面，土地类型多样化也能够满足不同的需求。
会议主办方汉海拍卖有限公司裴总表示，此类推介会一年至少举办两场，春季场主要是配合政府的年度工作计划展开的；秋季场会再次加强宣传力度，确保政府在年底前把所有计划的土地成交出去。推介会的效果也比较理想，该公司去年组织110场拍卖会，涉及200多个项目，流拍项目不到5个。
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