[摘要] 去年底，国土资源部部长姜大明主持召开的第20次部长办公会就强调坚持最严格的节约用地制度为国土部重点工作之一，而在今年1月10日召开的2014年全国国土资源工作会上，则再次确立了建设用地“盘活存量、严控增量”的思路。
年关将至，和往年一样，列入节约集约用地试点名单的地方政府正在统计闲置用地数据，并将数据上报至国土资源部。经济观察报 ）年关将至，和往年一样，列入节约集约用地试点名单的地方政府正在统计闲置用地数据，并将数据上报至国土资源部。
不过形势已发生变化，节约用地已被放在更重要的位置。
去年底，国土资源部部长姜大明主持召开的第20次部长办公会就强调坚持最严格的节约用地制度为国土部重点工作之一，而在今年1月10日召开的2014年国土资源工作会上，则再次确立了建设用地“盘活存量、严控增量”的思路。
一边是日趋紧张的建设用地指标，另一边是闲置、低效的土地利用现实，盘活存量给地方政府摆了道难题。而据国土系统人士透露，国土部正在研究出台处置闲置工业用地相关政策。该人士同时表示，“对于闲置工业用地处置办法只能提出方向性要求，具体细则则需根据各地情况详细制定。”
其中，如何提高工业用地的有效利用是节约集约建设用地相关政策的研究重点。
矛盾
到目前为止，官方实时的闲置土地公开数据为截止到2004年年底的调查，城镇规划范围内闲置、空闲或批而未供土地共近400万亩。其中，粗放利用土地的情况在工业用地中尤为突出，数据未曾刷新的十年，也是各类园区蓬勃发展的十年。
2013年12月30日，第二次土地调查主要数据成果新闻发布会上，国土部部副部长王世元提到，国土部正在研究加强节约集约利用土地的顶层设计，行动计划也正在研究，将细化各项用地标准和考核标准，加大盘活存量用地、城镇低效用地和农村空闲用地的使用效率。
在2014年国土资源工作会议上，国土部部副部长汪民提到，657个城市、1.9万多个中小城镇如果都搞工业园区、建设新城新区，小变中、中变大、大到特别大，都提国际化，盲目追求发展，必定形成严重的后果。
一位国土系统人士认为，在亟需保增长时期，圈定城市发展范围会影响经济发展，只有在城市发展到一定规模时才会考虑划定城市边界，而现在已经明确表态要开始划红线了。
1月10日，国土部部长姜大明在国土资源工作会议上提到，将从每个城市、特别是大城市的实际出发，在划定城市周边基本农田的基础上，修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来，并选择部分县市开展“三规合一”或“多规合一”试点。今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。
盘活存量和新增增量孰重孰轻，正在悄然发生改变。
此次国土资源工作会议已明确，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主。然而，如何在有限的范围内，优化资源配置，为经济数据助力成了地方政府下一步需要解决的难题。
试点
“从节约中要增量、从集约中要效益”，汪民这句话直接指向了当下存在的土地利用低效问题。
目前对工业用地的管理较为粗放，部分地方供地模式仍为简单的三步曲——政府招商、企业申请、国土部门供地。由于用地审批不严，事后监察缺位等原因，造成供而不用，供多用少以及用地低效等现象。
据统计，2012年上半年，每平方米商贸用地均价5728元，住宅用地均价4520元，而工业用地只有659元。根据现行规定，工业用地以低价转让给企业，但不允许擅自转为商业用地和住宅用地。
为提高土地利用率，国土部今年年初发布的《节约集约利用土地规定(草案)》明确提出，将逐步缩小划拨用地范围，工业用地将采取“先出租后出让”的供应方式。鼓励土地使用者在符合规定条件下，通过厂房夹层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
2010年时，国土部曾着手在115个县市进行试点，国土资源节约集约模范县(市)创建活动启动。
在节约集约用地试点中，各地根据自身情况也设计了不同的节约方案。广东已经成为了备受肯定的节约集约利用土地示范省。广州市将土地产出率、土地消耗量、耕地保护面积、违法用地查出情况等指标纳入节约集约考核体系，并将考核结果纳入基层党政领导干部征集评价考核体系中。
湖北省荆州市对城中企业“退城进区”，通过采取置换、优先供地、提供优惠政策等方式，对腾出的原址采取招拍挂的方式供地，盘活存量。
江苏省无锡市则建立起盘活存量和使用增量挂钩制度，农用地转用计划指标中的30%用于考核各区完成盘活存量土地情况。
在国土部的鼓励政策下，各地试点盘活存量的方案设计五花八门。“现在采取的一些措施只是行政性的，而不是经济内在机制(自发形成的)”中国土地学会秘书长黄小虎认为，“政府需要依靠征地来解决资金问题，节约集约就很难实施，这还需要一个过程”。
据了解，目前国土部正在研究关于处置闲置工业用地相关政策。
方案
“性基本农田和城市扩张发生矛盾，所以要划定城市边界”，上述国土系统人士说，“以后城市发展最现实的一步还是盘活低效土地，而低效用地主要就是这些工业。”
处置闲置、低效的工业用地的方式需要更多考量。上海财经大学教授印堃华说，“需要考虑的是将地交还给政府，还是直接由企业补交土地出让金，在符合城市规划的情况下转变土地性质，补交钱要补交多少？每个地方肯定也不一样。”不过，上述国土系统人士说，“国土部对于闲置工业用地处置办法只能提出方向性要求，具体细则则需根据各地情况详细制定。”
一位不愿具名的国土专家期待八年前提出的工业用地转性方案能被采纳，“如果真的做工业不行，就可以改商业用地，但是他要补交款项，有价差的问题。有些工业园当时就很不合理，改成住宅或者商用也可以，但是你要交一定的出让金，根据城市规划来做”。
印堃华也希望工业用地转性能够重新提及，他认为“是否能转(转变性质)主要看政府是否下决心”。
出台具体政策还需要一些时间，如何确定低效、闲置用地便是需要解决的问题之一。目前，闲置用地数据通过层层上报的方式进行统计，据上述国土系统人士称，这种统计方法并不严谨，技术上难以核实。
“更多粗放式用地还是在工业领域，闲置、低效的数据不好确定，在做一些统计上报，但如果没有比较有效的核准机制，报上来的数据也不是那么准确”，上述国土系统人士称，“工业用地都是一大块批的，内部如何用，是否低效就很难查明了”。
更多顾虑是，即便方向正确，但地方在执行工业用地转性的过程中，如果措施不当，容易造成国有资产流失。
“就怕地方最后弄的和国有资产流失一样”，上述国土系统人士说。“上面有大政策方向没有问题，但是操作不好很容易出问题”。
印堃华说，“不动的风险当然要比动的风险小很多，执行方式不当可能造成国有资产流失，但不改革所造成的国有资产贬值有谁去计算？”
（来源：21世纪经济报道）一直以来，我国土地规划管理存在规划约束力、权威性不强，与其他规划衔接不紧等问题。
上述问题亦被国土部列为2014年国土资源的重点解决的问题之一。
国土部副部长徐德明表示，国土部将推进《土地利用规划条例》立法，提高规划的法律约束，约束政府换届、规划就换届的情况。
值得一提的是，停滞数十年的“三规合一”的试点，亦在2014年被国土部重点部署，徐德明称，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多轨合一”的试点，强化土地利用规划与其他规划的协调衔接性。
土地规划入法
土地利用规划是实行土地用途管制的依据，通过规划管地，可实现保护耕地、控制建设用地，促进土地节约集约利用的目的，异常重要。
虽然国土部曾多次强调土地利用总体规划的权威性，但实践中，突破规划，违法用地的事件还是屡有发生。
根据国土部调研，一些地方擅自或变相修改规划，造成规划用地指标提前超支、透支等问题突出。
上述问题在各地的开发区、新区中表现突出，比如部分地方为吸引企业入驻，给予的优惠政策超越了土地利用总体规划的要求，部分地方不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱等。
以国土部2012年国家土地督察工作情况为例，国土部对460个开发区、工业园区规划及用地情况开展督察。发现460个园区实际规划土地面积1144.8万亩，其中不符合土地利用总体规划361.95万亩，占比31.6%。
在国土资源部信息中心研究员宋国明看来，土地利用规划缺少明确的法律效力，是土地滥用严重、规划形同虚设的一个主要原因。
我国土地利用规划没有单独立法，在《土地管理法》中，虽然设立了土地利用规划一章，但并没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范。
对此，徐德明表示，要约束政府换届、规划就换届的情况，国土部将在2014年开展土地利用总体规划中期评估，建立土地利用总体规划评估修改机制，规范修改程序，防止地方随意修改规划。
与此同时，徐德明表示，国土部将启动《土地利用规划条例》立法，提高规划的法律约束。
按照国土部的设想，起草该法案的步骤是，先对《土地管理法》当中有关土地利用规划的章节修改完善，制定土地利用规划条例，在这个基础上再研究推进土地利用规划法的起草制定，最终通过法来保障规划的编制和实施。
试点“三规合一”
除了把规划入法，提高规划的权威性，国土部还将在2014年部署土地利用规划与其他规划的协调衔接性。
徐德明称，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多轨合一”的试点。探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。所谓的“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。更广泛的多轨还包括交通、生态规划等。
在此之前，上述规划分别隶属于发改委、住建局、国土局等，在行政级别上“互不隶属”，因此常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。
从当前的城市发展形态来看，亚太商业不动产学院院长朱凌波在“2013中国商业不动产思想盛典”上表示，规划分离产生的城市各功能分区分离的情况已经非常普遍，城市建设大都千篇一律，城市规划、交通规划、产业规划、商业规划等是分离的，如此之下，居住、生活与工作也是分离的。
“三规乃至多轨合一异常必要。”北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥认为，除了规范规划分离，现行的规划，尤其是市县规划还存在一大问题就是太空、太虚，要想确保规划的约束力，首要的是提高规划内容的权威性。
如果进展顺利，规划体制的变革将由此引爆。
实际上，早在10年前，发改委就在江苏、福建等六个地市县试点“三规合一”，但由于缺乏体制保障，寄希望于地方一把手的全力支持，以及另外两个部门及规划的障碍，使得改革难以推进，原计划试点后在推广的想法也无疾而终。
上述国土系统的一位人士表示，国土部再提试点“三规合一”是因为，三项规划当中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，土地利用总体规划的刚性较强。
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
