[摘要] 2013年5月9日，“先进典型”山东枣庄市阴平镇银苗粮食种植专业合作社及其理事长邵长宝又一次迎来了考察领导，送走枣庄市领导之后一个多月，出乎所有人意料，身背1090亩土地流转抵押贷款的“山东省优秀诚信农村经纪人”邵长宝跑路了。
（来源：每日经济新闻）2013年5月9日，“先进典型”山东枣庄市阴平镇银苗粮食种植专业合作社及其理事长邵长宝又一次迎来了考察领导，送走枣庄市领导之后一个多月，出乎所有人意料，身背1090亩土地流转抵押贷款的“山东省诚信农村经纪人”邵长宝跑路了。
枣庄市于2012年初被农业部选为24个农村改革试验区之一，主要担负农村土地使用产权制度改革试点任务，探索农村土地承包经营权抵押贷款。
未过多久，枣庄市政府成立了金土地融资担保有限公司(以下简称“金土地融资担保”)，并于2013年2月发放了首批承包经营权抵押贷款，十多笔贷款里，邵长宝流转土地面积、贷款额。
彼时的邵长宝，以“大户”、“先进典型”著称;但2013年的邵长宝，成了当地流转土地抵押贷款的“跑路人”。留在他身后的是80万元的农民工资和300万元的土地融资债务，以及被扣押在银行的金陵寺村1000多亩土地使用权证。
邵长宝所在镇的上级业务主管部门—枣庄市峄城区农经局党组副书记于荣华认为，“跑路事件有其偶然性因素，但事件本身折射出了地方政府鼓励大规模土地流转与农业适度规模生产经营之间的纠结现实。”
2013年11月，十八届三中全会决定赋予农村承包经营权以担保、抵押的权能，业内普遍认为这将通过资本化运作使农村土地实现极大的价值释放。
然而，邵长宝事件却撕开了新型经营主体大规模流转土地潜在的风险。“为融资而圈地”还是“为生产而流转”，对于这两个因果迥异甚至其本质目的相向而行的命题，地方政府理应甄别和警惕，但一直以来都没有得到足够的重视。
于荣华认为，“农村土地蕴含巨大资本能量，风险是一定存在的，赋予承包经营权以担保、抵押的权能，是土地改革的重头，枣庄作为试点没有经验可以遵循，枣庄就要做先例，吃了亏，就要作贡献，关键是要就问题找出对策，上升为可供推广和复制的试点经验，不能以偶然性为由一推了之。”
曾经的流转土地“典范”
从枣庄市搭乘中巴车前往阴平镇金陵寺村的路上，提及邵长宝，十几位乘客人人相闻，司机更是指了指车外说，“喏，就那儿，以前还有他的獭兔广告呢!”
在乘客以及金陵寺村村民的描述中，《每日经济新闻》记者了解到，邵长宝是金陵寺村人，作为小学文化程度的农民，经历若干创业低谷后，在过去几年间以獭兔养殖闻名鲁南。
“特别能做广告”、“高调”、“开好车”，是村里人对邵长宝最主要的印象。
2005年，邵长宝成立了银苗兔业，在2012年初央视《每日农经》栏目的专访中，邵长宝称兔业公司2011年纯利润100多万元，是当地的“养殖大户”。
一项土地政策改革试点的落户，使这位“养殖大户”的重心向“种植大户”倾斜。
2012年初，山东枣庄被划定为农村改革试验区，主要担负农村土地使用产权制度改革试点任务，探索农村土地承包经营权抵押贷款。
随即，从无大规模种植经验的邵长宝即成立“银苗粮食种植专业合作社”(以下简称银苗粮食)，自任理事长并实际一人控制合作社业务，在2012年6月间流转土地1600多亩，其中包含整村流转的金陵寺村土地1090亩，并在当年被评为“山东省诚信农村经纪人”。
2013年2月，以“左手保右手”的方式，邵长宝以银苗兔业作为银苗粮食种植专业合作社的担保，得到枣庄市金土地融资担保的担保，顺利拿到峄城区农村信用社的300万元土地流转抵押贷款，银苗粮食成为枣庄首批得到土地流转抵押贷款的合作社，并且是所有合作社中流转土地面积、抵押贷款数额的。
这300万元的贷款申请历经峄城区农村信用社金陵寺分社、阴平镇经管站/峄城区农经局、金土地融资担保驻峄城工作队的审核，一路过关。
枣庄市峄城区政府相关人士在接受《每日经济新闻》记者采访时承认，毫无规模种植经验的邵长宝能成为流转大户，并顺利拿到土地流转抵押贷款，“这个事有区里的责任，因为当时他有实力流转那么多土地，村民也愿意流转给他。”
在金陵寺村，多位村民也向《每日经济新闻》记者证实，当初流转土地的时候，“村里的老书记和邵长宝挨家挨户做工作”。邵长宝给出的土地流转条件十分丰厚：每年“芒种”前后支付每亩租金1000元，村里人到他的兔子厂和地里打工，给出日工资50~80元，另外卖力的员工还能得到印上“银苗兔业”标志的电动车一部。
于是，2012年“芒种”后的几个月里，这个地处鲁南、背负群山的小村，村民当起了工人，银苗兔业的兔子吃上了银苗粮食种出来的玉米，成为“循环农业”的标志。
阴平镇政府在枣庄市政府网站上发布标题为 《三带三促助推银苗农场新发展》的文章，表示要“分期分批组织村级后备干部到银苗兔业、种植专业合作社顶岗锻炼。”
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悄然集聚的风险
然而，谁也没有留意到，大规模土地流转的风险悄然集聚，邵长宝的资金链已然出现了问题。
给邵长宝兔子厂打工队的队长，金陵寺村村民张铁华(化名)告诉记者，从2012年下半年开始，工资就不能按时发放了，每次询问，得到的答复总是“再等等”。
“我们事后调查时发现，邵长宝在得到300万元土地流转抵押贷款之前，就已经欠了银行200万元的债务，”于荣华告诉《每日经济新闻》记者。
按照农业种植投资计算，在鲁南种植粮食每亩需投入约700元农资和人力，加上地租成本，每亩为1700元，每亩地收两季，总收入应在2000元左右，另外种粮大户每亩还可得到国家230元的补贴。
邵长宝流转金陵寺村土地的 “芒种”时节，小麦已经收完，因此只收了一季玉米，也就是每亩1000元左右的收入，如此计算，到2012年10月时，邵长宝流转到手的1600多亩土地已使他亏损约75万元。
而邵长宝也曾做过努力。2012年下半年，他陆续种了600亩大蒜、土豆、洋葱，但转年来低迷的市场行情，又给了他当头一棒。
于荣华认为，几十万元的粮食种植亏损，甚至之前200万元的银行欠款，并不会使邵长宝这样的“能人”垮掉，但是债务累积之下，依靠土地流转抵押贷款的300万元成了邵长宝竭力维持运营的最后一线希望，但300万元贷款发放到合作社账户之后，时间被欠款银行划走200万元，“我认为这击垮了邵长宝，他的希望没了，他的资金链要断了”。
而当地传言，邵长宝此后开始民间借贷、“社会融资”。
阴平镇政府宣传委员陈先生告诉《每日经济新闻》记者，“除非是受到社会上力量的威胁了，否则他不会跑路的，这也意味着，他民间借贷的规模应该十分庞大了，”据传，邵长宝在民间融资上千万元，其资金渴求猛烈，连给兔子厂看大门的表舅，都被其借去2万元。
邵长宝尚未抓获，其种种传言都不能得到证实。
2013年1月拿到剩余100万元的土地抵押贷款后，邵长宝给部分拖欠工资少的村民发放了工资，部分拖欠数额较大的则发放了一半。但2013年的小满、芒种相继到来，邵长宝无法再拿出1600多亩土地的生产费用与租金。
6月，邵长宝全家“消失”。
9月4日，在枣庄举办的农村改革试验区创新农业经营体制机制座谈交流会上，枣庄市某位领导表示，“我们把土地合作社数量、规模经营土地面积、农地抵押贷款数额"三个指标"，作为衡量改革成效的标准。”
截至现在，枣庄市流转土地超过一千亩的合作社、家庭农场等，已经86家，其中不乏流转面积达两三千亩的新型主体。
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被绑回土地的金陵寺村
金陵寺村地处206国道边，大货车熙来攘往，多有村民在路边经商，售些布匹、水果、玩具，物价也极为低廉，每亩一千元的地租收入，还能从土地上解放出来去打工或经营点小本生意，对村民而言，本是极划算的“买卖”。
可是村民们的好日子在2013年芒种之后戛然而止。
“我给邵长宝干了一年的活，工资1万6千多没收到，”张铁华告诉《每日经济新闻》记者，邵长宝给他的工资标准是每日80元，但邵跑了之后各家地归各人，他现在只好回家种地。
张铁华说，金陵寺村共有1000多口人，有200多青壮年在外打工，土地分回来之后，这些人中的大部分都必须在农忙时回来帮忙，而这会中断在外的打工工作。
而邵长宝跑路事件给整村流转土地的金陵寺村造成的影响不止于此。
《每日经济新闻》记者了解到，金陵寺村流转的1090亩土地抵押贷款的时候，在峄城区农经局将分散的土地使用权证换成一个整体的土地使用权证并保存在区农经局，随后以“他权证”的形式抵押在了峄城区农村信用社。
邵长宝“跑路”之后，为其提供担保的金土地融资担保按照比例偿还了债务，剩余债务因无人偿还，土地使用权证的“他权证”至今仍被抵押在银行，如果有第二人继续流转金陵寺村的土地，那么在邵长宝债务清偿之前，这个接手人将无法利用金陵寺村的流转土地进行抵押贷款，这也意味着，金陵寺村的土地因为背负上了邵长宝的债务，将大大降低对投资者的吸引力。
阴平镇政府宣传委员陈先生告诉《每日经济新闻》记者，“事件发生后，要保护农民的利益，因此允许村民拿回各家土地进行玉米种植，可惜的是，这个事件使玉米种植迟了一个月，村民收成减半。”
金土地融资担保副总经理杜维环告诉《每日经济新闻》记者，“邵长宝事件后，我们与银行初步设计了一套偿还方案，即由接手金陵寺村土地的第二人负起300万元全部的偿还责任，并且村民的土地租金照付，债务全部偿还后，可以再次申请流转土地的抵押贷款。”
在金陵寺村，多位村民表示，非常盼望再有人来流转土地，只是他们再也不敢只收一年租金了，“起码一次给足三年五年”是村民的共识，而这无疑会大大占用后来接手者的流动资金，叠加还要为邵长宝偿还300万元债务，以及债务还清前该村土地不能像枣庄其他农村土地一样流转后申请抵押贷款的因素，金陵寺村土地再次流转的机会似乎比较渺茫。
不过杜维环表示，像金陵寺村这样靠近国道、交通便捷、连片千亩的土地还是稀缺性的，事件发生后枣庄市里有关部门已经寻到了三家愿意接受这样严苛流转条件的农业企业，但因为“邵长宝跑路后出现了不可控制的事件，村民将其兔子厂等财产拆光毁光，”所以没有如愿二次流转给接手企业。
“谁家的地也不舍得荒着，”虽然明知种大蒜、中药等经济作物的更大，但“我们自己种的形不成规模，农民自己也找不到销路卖不上价”，土地还给村民之后，现在已经种上麦苗。
基层土地监管的逻辑
在枣庄市的土地流转抵押贷款流程里，在撬动银行资金、实现土地融资环节，金土地融资担保起到了关键性作用。
在公司网站的介绍里，枣庄市金土地融资担保是按照“政府引导，市场运作”的原则，由枣庄市政府注资1亿元人民币，为农村土地使用产权制度改革、国家农村改革试验区建设服务目的而组建的，主要职能是提供各类相关担保服务。
在枣庄农村，流转土地之后，要想得到流转土地的抵押贷款，大致需要经过以下程序：土地流转完成后，申请人向所在乡、镇的农村信用社分社提出申请，分社进行次资格审核，认为符合标准后，向其所在区的金土地融资担保工作队提出担保要求，该工作队联合区农经局或当地乡镇经管站进行第二次资格审核，最后，金土地融资担保进行最终审核，如同意提供担保，则申请人可顺利得到银行贷款。
在这个运作链条里，三次审核共涉及村、镇、区、金融机构等六个监管主体，但看似严密的多重监管和多方审核之下，风险却也同时存在。
漏洞在哪?《每日经济新闻》记者先到了阴平镇政府。阴平镇经管站新上任的赵站长对此略感委屈，“在我们的职能范围内，要求做的审核工作我们都做了，我们按照要求审核了邵长宝的各项资质，包括他的合作社雇佣的专业会记做的账目，都是符合标准的，从账面看，没有风险可能。”
一位峄城区政府人士则认为，此事吊诡之处在于邵长宝在利用土地抵押贷款之前已有200万元银行欠款，“案件未查明我们还未能知晓这200万元债务的性质，但为何在其有200万元债务的情况下首次资质审批依然通过?”矛头指回阴平镇和金陵寺村业务直管部门。
杜维环持相同看法，“最重要的监管责任应落实在次审批即农村信用合作社金寺分社身上，以及镇经管站，因为贷款审核不够深化细致，其是否有银行未还欠款能说明其信誉度，这是深层次的风险。他们是最基层的业务主管单位，乡里乡亲的彼此情况十分熟络，有异常的话他们应该觉察到并让我们知情。况且300万元的贷款，怎么能一次全部发放?”
但阴平镇政府一位工作人员认为，“对资金风险的把握应该由金融机构负主要责任，毕竟钱是他们的，其次村干部也应该负责，毕竟乡镇政府直接干预经营是不合适的，而且实际情况也是金陵寺村原村书记与邵长宝联系”，皮球踢给了村干部。
在金陵寺村，多数村民与《每日经济新闻》记者谈论起邵长宝的“跑路”，“想不到”是出现的词汇，“同在一个村里认识几十年了，有的还是从小一起长大的，很多人跟他都是亲戚关系，他跟村书记关系特别好，还给村里修了桥，怎么也想不到他会突然跑了!”
实际上，各方口中“应该负起重要责任的”金陵寺村原村书记王培福于2013年初病逝，随后几个月内金陵寺村因新书记尚未上任，银苗粮食种植专业合作社的实际情况无人向镇政府汇报，而另一位“重要责任人”阴平镇经管站原站长褚某也在邵长宝“跑路”前调任别处，最基层的业务管理部门一时上下无人。
阴平镇政府宣传委员陈先生告诉记者，“邵长宝事件的确有其偶然性，各种监管不利条件同时发生，造成了漏洞”。
也因此，邵长宝事件发生后半年里，除金土地融资担保原董事长主动请辞外，再无一方主动担责。
在邵长宝的个案里，耐人寻味的一环在于：由于金土地融资担保要求申请人提供“反担保”，邵长宝因而利用由自己妻子任法人的“银苗兔业”担保自己欲申请贷款的“银苗粮食”，而这一明显不合理之处，竟然在各方都以为对方会对其业务内审核负责的假设下，先后通过了各级资格审查。
枣庄试点的教训
于荣华告诉《每日经济新闻》记者，枣庄试点没有经验可以遵循，出现问题是正常现象，关键是要就问题找出对策，上升为可供推广和复制的试点经验，不能以偶然性为由一推了之。
于认为，在承包经营权实现担保、抵押权能的基层制度设计中，应该对风险进行二元化认识，对不同性质、不同级别的监管主体划定明确的责任认定，同时基层政府自身要抑制追求“先进典型”政绩的冲动。
于荣华说，“一种是经营性风险，如天灾、价格波动等，这就要求对何为不同主体的"适度规模"经营有清醒的认识;一种是非经营性风险，如个人信用问题，这类风险也是最难管控的，因此镇级和村级组织需要参与到信用评定中，今后要由镇经管站出具申贷企业及其反担保企业的关系鉴定书，并且对辖内合作社施行账户统管，区级政府应加强抽查”。
于荣华还设想，比照国家专项补贴的发放方式，土地流转抵押贷款的款项发放后由乡镇经管部门管理起来，核实资金用途，但他坦承，“这也可能给基层政府带来寻租空间，具体措施还应该再细琢磨”，另外，加大对村民宣传力度，设立微博、微信等信息渠道，发挥民间监督的力量，邀请村民参与到对本村合作社的监督中来。
阴平镇宣传委员陈先生则认为，“邵长宝的合作社是邵的一言堂，合作社多数资金行为没有开会表决等流程，我建议各镇级组织今后要加大对辖内合作社的规范力度，并建立信用考评体系，将这类不合理行为纳入进去，给负分。”
“今后要加强贷后资金监管、完善贷后跟踪措施，”杜维环告诉 《每日经济新闻》记者，“贷前调查是重点，对借款人的人品、信誉、产品和抵押品都要做到谨慎、真实的调查，贷中审核要对贷前调查的情况进行风险评估，决定是否提供担保，贷后要每月都调查一次借款人的生产经营情况和贷款用途，制定跟踪调查表。”
但对于担保公司而言，邵长宝跑路事件带来的不仅仅是总结经验这么简单。
记者在一份金土地融资担保向枣庄市财政局的汇报材料里看到，“6月21日……峄城区经侦大队未予立案处理;6月25日，向枣庄市公安局经侦支队报案，于7月5日转至峄城区公安分局经侦大队受理，公司几经催促，此案至今没有可靠消息。”
一位金土地融资担保工作人员告诉《每日经济新闻》记者，他们认为因其是担保人且已按照担保比例偿还了银行250万元，所以此案在追捕中似乎有些“力度不足”。
鉴于此，谈及枣庄金土地融资担保有限公司原董事长主动请辞的事情，杜维环忽然在记者面前有些激动，“我今年53岁，新来的董事长57岁，我们都是在财政、工商系统做了一辈子的人，这个事情我们一定要追查到底，”末了又加重语气，“我们已经决定，待手头事情处理完，我俩将集中追查邵长宝事件，一定要把它澄清。”
山西财经大学吴世斌教授认为，邵长宝事件并不与中央推行的土地改革政策相抵触，而是应该从银行角度考察实现承包经营权担保抵押权能过程中容易发生的缺陷，基层政府更应关注对合作社制度建设的监督和合作社成员考察，避免“空心合作社”、“假合作社”的危害。
邵长宝个案存在的风险
其一：邵长宝在利用土地抵押贷款之前已有200万元银行欠款，在此情况下首次资质审批依然通过，金土地融资担保副总经理杜维环认为，“最重要的监管责任应落实在次审批即农村信用合作社金寺分社身上，以及镇经管站，因为贷款审核不够深化细致，其是否有银行未还欠款能说明其信誉度，这是深层次的风险。”阴平镇政府一位工作人员认为，对资金风险的把握应该由金融机构负主要责任，其次村干部也应该负责。
其二：邵长宝利用由妻子任法人的“银苗兔业”担保自己欲申请贷款的“银苗粮食”，存在不合理之处。
(来源：中安在线)包括承包土地和集体建设用地的农村土地流转，事关农业现代化和国家粮食安全，事关农村发展和农民财产权。按照党中央国务院部署，以农村土地确权登记发证为基础，尊重农民意愿，尊重实践，地方试点、农业龙头企业和农户共同推动，相关工作健步推进。
明晰土地产权打好“流动”之基
土地改革，产权先行。只有对集体土地确权登记发证，流转才能有据推开。在农村土地所有权确权登记完成基础上，预计三年完成的农村土地使用权确权登记今年全面铺开。农村土地承包经营权确权工作计划5年内完成。
据国土资源部副部长胡存智介绍，经过3年努力，集体土地所有权确权登记发证基本完成。在提高发证率同时，按中央关于不动产统一登记的战略部署，各地积极协调海洋、林业、农业、水利等相关部门，做好农村集体土地所有权确权登记与林地、草地、承包地等相关登记的衔接，实现所有权登记覆盖各类农村集体土地。今年全面开展包括宅基地在内的集体建设用地确权登记发证工作。
据介绍，相对于集体土地所有权，农村集体土地使用权确权难度更大，权属纠纷更多，精度要求更高，宗地图和地籍图比例尺不小于1：2000。国土资源部已通知要求进一步加快农村地籍调查，全面掌握农村范围内每一宗土地的利用类型、数量、分布及权属、界址等产权状况，为下一步不动产统一登记奠定坚实基础。
发展订单农业发挥龙头企业作用
2013年下半年以来，作为我国农产品(8.02, 0.02, 0.25%)加工业龙头，中粮集团积极与北京市平谷区沟通，希望与平谷农地管理服务有限公司进行农地流转信托试点。这是我国的粮油加工央企，以订单农业、公司＋农户推动集约化经营的实时尝试。
农地流转，标的物是关于农地的用益物权，流转基础在于产权界定是否明晰完整。随着十八大以来我国农地产权结构改革思路更加明确，农地产权逐步明晰，农业集中化经营获得关键支撑的金融条件逐步具备。
据介绍，为解决土地经营分散、粮食低产等问题，黑龙江省肇东市推动在乡镇成立农民专业合作社，农民承包土地经营权以量化股份形式入社，合作社实行规模化耕种，以每亩保底收入、盈利分红。为突破规模化经营的金融瓶颈，龙江银行与中粮信托合作开发“五里明”模式，在使用权和权分离基础上，中粮集团利用信托功能优势，解决了现行法律下承包权不能贷款抵押问题。
一点突破，全盘皆活。“五里明”模式下，农民土地保底收入从2010年350元／亩增长到2013年600元／亩，农民租金收入3年将近翻一番，年底还能得到分红。五里明镇东升村东升玉米合作社社员达到1138人，土地流入面积达20810亩。
突破城乡统筹难点推动征地改革试点
征地是当前土地管理制度改革难点。作为国土资源部确定的征地改革试点，杭州通过留地安置，探索出一条征地改革长远惠及农民之路。
据杭州市国土资源局局长卢春强介绍，随着市场经济发展，“招工安置”式微；“货币安置”由于“一脚踢”缺陷，不受农民欢迎；“养老保险安置”存在期“滞后”不足。为此杭州较早探索了“留地安置”模式：按征收农用地面积(不含林地)10%比例核准留用地，结合集体经济股份化改造，村民作为股民参与分红。
截至今年10月，杭州主城区范围落实留用地项目用地5080亩，出让留用地项目200多个。据对杭州六个城区29个被征迁社区股份合作社调查，2010年以来，股民分红年均递增18.5%。
征地改革不只是城乡结合部问题。在经济发展基础上，杭州通过“联乡结村”，推进城乡一体化，实施区县协作、产业发展、中心镇建设、中心村培育、土地整治等多项工程，贫困山区“移民下山”，通过“农家乐”，变“吃山”为“护山”，杭州1万多平方公里内东部平原和西部山区发展不平衡的状况正悄然改变。
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