谢逸枫:管不住土地财政 抑制房价只能是空喊

伴随着卖地收入和地方财政收入的双双走高，卖地收入在地方财政收入中的比重也是水涨船高。该统计表显示，1989年时土地收入相当于地方财政收入的比例为0.24%，从1992年开始占比超过一成，1994年突破2成，之后始终维持在一成左右。到了2003年便开始突然发力，达到55.04%；之后几年略有波动，但到了2010年，这一比例达到点74.14%。相比1989年，卖地收入相当于地方财政收入的比例增长了308倍。

财政部公布的数据显示，2009年，土地出让收入为14239.7亿元，比上年增长43.2%，分地区看，土地出让收入约2/3来自沿海省份。而与土地相关的税费收入和以土地抵押融资获取的贷款更是一个庞大的数字，据银监会统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，而卖地收入是还债的主要来源。

2009年，土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年，土地出让金达9100多亿元，约相当于同期地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。

2010年政府性基金收入35781.94亿元，政府性基金支出32582.64亿元。中央政府性基金收入3175.57亿元，完成预算的124.3%。中央政府性基金支出3016.75亿元，完成预算的94%。地方政府性基金本级收入32606.37亿元，完成预算的201.9%。其中：国有土地使用权出让收入29109.94亿元，完成预算的213.2%。地方政府性基金支出30298.59亿元，完成预算的175%。其中：国有土地使用权出让收入安排的支出26975.79亿元。

截至2010年年底，省市县三级地方政府性债务余额为10.7万亿元（107174.91亿元），显然高于目前总共7万余亿元的国债，相当于2010年GDP的27%。这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年财政收入。这笔巨债总额，超过2010年财政总收入8万多亿，还多出2万多亿，是2010年土地财政总收入2.9万亿的4倍左右。未来两年，地方政府将迎来还债的高峰，而其中有2.5万亿债务打算卖地偿还。地方政府不良资产竟然达到10.7万亿贷款，犹如给中国经济和金融安全埋下一颗定时炸弹，一旦爆炸，或将导致中国经济萧条和爆发金融风暴。

一：为什么房价越调越高？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫表示，从1998年中国实行房地产改革并取消福利分房以来，房价似乎就没有降过，特别是近几年来，国内大多数城市的房价都脱离了普通百姓的实际支付能力，高高在上的房价让众多的普通百姓叫苦不迭。国家房地产市场调控措施，似乎陷入一个怪圈“房价越调越高”。有时甚至出现中央一边在打压高房价，地方政府一边却在以种种理由和措施来“托市”，中央政府和地方地府在房地产市场调控方面陷入了博弈。去年当地的财政收入有80%都是靠房地产行业贡献的。如果房价下跌，开发商的房子就不好卖了，房地产市场又有一个“买涨不买跌”的心理，销量下滑，开发商拿地的激情自然会减退，政府手里的土地就不好卖了。

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫认为，地方政府严重依赖卖地养活本级财政，政府暴利助推房价。过度暴利导致房地产业陷入“调控—观望—反弹”的怪圈。房价、地价谁决定谁的问题，简单说是土地财政与房价是否存在客观上的因果关系。伴随着中国房地产市场的迅速发展,房价和地价双双加速上扬。而中国大部分城市和地区房价、地价轮番暴涨，导致“面粉贵过面包”成为房地产市场中最典型的现象。特别是土地出让金收入不断暴增，占到地方政府财政收入比例达到100%，成为地方政府越来越依赖卖地收入过日子的铁证，土地财政与房价的关系非常“密切”。

根据数据显示，1989年时，地方财政收入总额为1842.38亿元，而到了2010年，则创出40613.04亿元的新高。粗略算笔账，21年间，地方财政收入增长了21倍多。而同期，1989年时土地收入相当于地方财政收入的比例为0.24%，但到了2010年，这一比例达到点74.14%。与其说楼市是由开发商垄断，不如说是被地方政府所垄断。

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫表示，除了流动性过多、通胀预期增强等因素外，房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。“土地财政”是高房价的罪魁祸首，“土地财政”不除，房价下不来。房价上涨根源指向地价和土地财政一点都不为过。从两者之间的存在利益关系上讲，地价和房价之间的关系犹如是“鱼水”关系，地价是水，房价是鱼。

而土地财政和房价之间的关系犹如“父子”关系，土地财政是父亲，房价是儿子。地价如上涨房价则上涨，地价如下降房价则相对下降。房价如上涨则地价上涨，房价如下降地价则相对下降。而房价上涨则土地财政增加，如房价下降则土地财政相对减少。土地财政增加则房价上涨，土地财政减少则房价相对下降。

因为中国土地市场是政府市，控制着中国90%土地，意味着土地所有权是政府的，政府是土地的垄断者和出让者。政府通过制定土地招拍挂制度的游戏规则，决定了开发商只能通过政府的游戏规则取得土地开发权和使用权。所以，政府既是土地市场的调控者，又是土地出让的受益者。相同，房价上涨是地价上涨的主要因素，也是地方政府获得更多土地财政的关键性因素。房价上涨是开发商高价拿地王和高价售房的最主要参照标准。房价上涨导致地价上涨，地价上涨导致房价上涨，而地价上涨产生土地财政增加，则影响到房价上涨。

二：土地财政与房价，是否呈现一种客观上的因果关系？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫认为，管不住土地财政，抑制房价就是空喊。房价和地价的关系就像鸡和蛋的关系，很难说清楚，但不可否认，房价和地价有的因果关系。现在的土地出让方式，土地出让完全看价格，价高者得，这就是房价高的根本原因。2003年以前，在没有实行土地招拍挂制度以前，中国房价平均年增幅低于中国人的收入增幅，2003年后，一律通过招拍挂一种渠道获取土地，虽然达到了规范市场的目的，但也将土地价格推高，结果既推高了房价，又造成地方财政过度依赖土地出让收入。所以，高地价、高房价究其根本原因是目前土地招拍挂、价高者得的出让形式造成的。

由于地方政府现在的财政收入很大程度上依靠卖地，土地财政的实质就变成卖地财政，房价与地价已成为互为因果关系。从制度运行的结果来看，作为土地财政上游入口，土地的低价征用形成政府与农民争利的局面，造成农民土地权益受损；作为土地财政的下游出口，房价的过高且不断攀升已使绝大多数自住购房者“望房兴叹”。土地财政问题，实际上已成为国内的一个顽症。追根溯源，土地财政与1994年国家启动分税制改革有关。1993年，中央和地方政府财政收入在全部财政收入的占比分别为22%和78%，而到了1994年，则分别变为了55.7%和44.3%。这是说，分税制改革后地方政府财政收入占比下降了30%。

统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70%上下波动。而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。 土地是地方政府拥有的资产，面对‘钱少事多’的现实难题，‘土地财政’逐步成为地方发展的一个重要手段。

三：卖地收入和地方财政收入快速增长的主要原因是什么呢？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫指出，政府“垄断式”的土地制度是导致卖地收入和地方财政收入快速增长的主要原因。首先是土地出让方式单一性，影响到土地供应。土地政策由划拨制度自2002年转为“招拍挂”制度后，地价更是突飞猛进。让土地供应越来越稀少和珍贵，所谓的“一寸土地一寸金”，导致土地成交价格的持续上升。其次是由于政府投入一级土地开发成本不断增加，导致地价不断上涨。

而地价的上涨，直接带动了地方财政收入的增加，导致很多地方政府依靠卖地来增加收入，对土地财政的依赖也越来越大；最后是货币政策的变化也导致土地收入过快上涨。尤其是分别从1992年和2003年及2009年开始的三轮宽松的货币政策。地方政府对土地财政的依赖，对我国经济发展的影响是巨大的。而表现最明显的就是房价的过快上涨。

四：地方财政以土地出让金为主要收入来源的做法的成因是什么呢？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫表示，土地招拍挂制度和分税制及粗糙式经济发展等经济结构不合理性，是导致地方政府把土地出让作为主要收入的原因。一是从经济学的角度讲，现有的土地招拍挂属于供给垄断和需求竞争型。这种供给垄断与需求竞争并存的模式，必然造成需求方恶性竞争，导致地价不断暴涨。其次是中央和地方争取税收利润，所谓的财权和事权分配不公。现行的分税制的缺陷造成的地方政府靠卖地作为主要收入来源。

现在不少地方政府面临现实财政压力，金融危机开始后，实体经济受到了不小的冲击，不少地方财政更感到吃力。再其次是在分权体制之下，中央与地方在财权与事权间不够匹配，也是造成一些地方财政困难的原因之一。因此，在面临财政困境时，地方政府自然就很容易想到“卖地”这个既简单来钱又快的方法，这也是造成当前地方政府“土地财政”普遍存在的原因之一。最后是当今很多地方经济结构失衡，盲目追求GDP，严重依赖土地财政，造成地方经济畸形发展。

五：按照您的看法，地方财政“卖地”以填补收入空缺的做法还能持续多久？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫表示，地方财政靠“卖地”填补收入空缺显然不是长久之策。因为过分追求土地财政，隐藏巨大的危险，弊大于利。土地财政实质上是一种依靠透支社会的未来，谋取眼前的发展方式，形象地说，就是“寅吃卯粮”。中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。

城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫认为，把出让土地作为地方的主要财源，在某种程度上是一种“一荣俱损”的短期行为。一方面，在滚滚而来的财政和“政绩”面前，百姓的买房承受能力、耕地保护红线都显得苍白无力；另一方面，一届政府把今后50年到70年的土地一次性收取，实际上是预支了未来若干年的土地总和。这种“透支”必然影响资本、资源的合理配置，损害地方经济协调发展。高地价、高房价，最终都会增加消费者负担，加剧百姓住房难；地价过快上涨吹大房地产泡沫，为经济社会协调发展埋下隐患。

因此，稳定房价首先应从稳定地价入手，主要是改革现有土地招拍挂制度，改变“价高者获得土地”模式，应综合考虑土地竞标者的投标方案，可采取多种形式实施土地出让，比如政府划拨式、限价式、合作开发式等，尤其应把环保、民生等综合指标纳入到综合考虑因素中。然而，完善分税制并非解决地方土地财政问题的途径。调整经济结构、提高增长质量、实现均衡发展才是地方政府摆脱依赖土地财政的有效途径。

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫指出，“土地财政”是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。一方面是土地是一种稀缺资源，这就决定了“土地财政”具有典型的不可持续性：资源开发得越深入，前景就越暗淡。另外是城市化率。截止到2011年9月份，城市化率在数字上突破50%。城市化进程再有20年，城市化率70%，意味着进入平稳期。

‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。土地永远是一种稀缺资源，对于一个城市发展而言，相比起土地出让所产生的种种“利润”，安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。不过，道理归道理，这种批评对于热衷于“土地财政”的地方政府官员起不到任何的威慑作用。

六：如果地方财政的土地卖完了，这些以土地收入为主的地区的出路在哪里呢？如海南市区“扩容”的这些做法可行吗？如果不可行的话，您认为他们会以什么方式来保证收入不降低呢？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫表示，当一个地方财政的土地卖完了，地方政府增加财政收入的出路，首先是要求中央和地方税权再分配。十二五期间，中央和地方政府在事权的税权分配会更加合理，搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对‘土地财政’的依赖将逐步减小。其次是从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。

再次是中央发行债券来弥补地方预算收支差是个好办法。虽然每年仅2000亿元，但是可以置换和替代地方隐性负债，减少其以地生财的冲动。最后是增加新的房地产方面税种。在现行的制度框架内，房产税也是一个增加地方稳定财源的选择。不少国家也有“土地财政”，但不是靠卖地，而是靠征收不动产税来实现。在房屋持有环节征税，既能给政府带来稳定的财源，也能抑制住宅投机。

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫认为，海南市区“扩容”从城市运营和城市发展及经济转型等角度上看，是完全可行的。而城市扩容增加土地财政收入也是可行的，一旦市区扩容，土地价格将上涨。

七：在采访国家财政科研所一些专家的时候，他们表示现在土地出让金已经呈现一种“失控”的状态，对于这种论点您持怎样的看法？如果真的失控了，怎么把这些地方财政的思路引导到正确的方向呢？

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫认为， 在“土地财政”模式下，难免产生高价地进而产生高价房，有悖于国有土地为全民所有这一基本属性客观地说，十几年来，“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难，创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用，功不可没。“土地财政”为人诟病，不在于地方政府由此获得了较为充分的财政，而是获得这一的过程不尽合理、公平，以及可能带来的一系列弊端。“土地财政”所带来的利益联接机制，最为人诟病。“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、开发商、银行成为的受益者。

从土地出让金额和土地出让金占地方地财政的比例上看，土地财政的确是从泛滥到失控，简单说是权力的失控。除了追求政绩考核的因素外，更重要的是权力没有得到有效的约束。从理论上讲，在“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的运行过程中，如果征收补偿充分合理，并没有太大的获利空间。但是，为了获取较高，不少地方政府在征地过程中，压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让，这使得几万元一亩的征地以几百万甚至上亿元的价格卖给开发商，从而在征地与卖地之间创造出巨额利润。

著名房地产经济学家、亚太城市发展研究会房地产研究所所长谢逸枫表示，靠“土地财政”获取的收入，并非土地本身的，而是权力不受节制之下，本应由被征地获得的土地补偿款以及购房者原本不应该付出的高额房款，流入了地方政府的财政口袋。从这个意义上讲，“土地财政”不过是表面现象，背后的实质性问题是社会财富的分配结构问题，究竟是向公众倾斜还是向政府倾斜，而这又取决于公权力能否受到有效的约束。不受约束的权力总能为自己创造出“创收”的方法，今天是“土地财政”，明天就可能是“其他财政”。

因此，改变地方政府“土地财政”现状要三管齐下。首先是阻断地方政府的卖地机制，是土地财产税改革的前提。其次是创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差的上涨中获得长期而有保障的税收。最后是完善公共财政体制。必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，地方政府不再作为城市投资的主导者，只是作为公共服务的提供者。中央地方财权与事权的平衡化，这是收入分配制度改革的环，也是解决土地财政、融资平台问题的根源中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，是融资平台与土地财政问题的根源。

以分税制改革为分水岭，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，与此同时，地方财政支出占比60%持续攀升到80%。当然，整体财政收支通过中央再分配得以平衡。但地方守土有责，在之前经济滑坡期有保增长、保就业和保民生压力；在当前的通胀背景下又负有管住米袋子和菜篮子的责任；在经济转型和结构调整期还承担着通过固定资产投资发展战略性新兴产业的职能；再以当前热议的保障房为例，以大数4000万套，在不考虑建材成本呈现逐步上升趋势、不考虑土地成本，仅以每平方米建筑成本3000元计算，假设每套80平方米，则全部投入将接近10万亿元，这意味着投资总规模将超过2009年财政投资计划的2倍。

在如此逐步提高的刚性支出背景下，地方政府具有持续“开源”的内在冲动——信贷和土地成为筹资的两大模式。一是银行中长期信贷需要的抵押品，主要体现为土地。二是地方财政的土地出让金收入连年攀升，2010年已经达到2.7万亿元。当土地出让金收入形成后，按照固定资产投资所需自有资金比例，地方又可以再度完成杠杆化，以此撬动银行信贷。于是，我们观察到一种土地与信贷循环往复的交易流，通过土地，财政和金融再度实现相互捆绑，成为地方政府的融资圣经，并把房地产彻底改造为一种金融资产，所谓“大金融板块”。

一旦出现土地财政，且地方财政支出刚性，则房地产价格泡沫化，决策当局等于骑上了老虎背，只能随其狂奔而难以自拔。当前的“限购”令虽然一定可以形成抑制房价的效果，但只要土地财政问题没有得到本质解决，限购必然面临某种尴尬：一方面，限购抑制了土地出让金来源，将在根本上造成地方财政收支失衡，所有债务负担最终仍将体现为中央的包袱；另一方面，假如在地方财政收支压力下放松或取消限购，房价反弹势必发生；此外，还蕴含着某种极端情形——不排除信贷违约时，土地和房产等抵押品会作为抵贷资产进入银行，又因找不到合格竞购对象，大量缺乏流动性的资产将堆积到银行账面上。因此，解决上述问题的核心还在于设计某种机制，促使地方摆脱土地财政。

一是中央从地方剥离某些事权，民生主要归地方，投资主要归市场；由于整体经济景气周期和宏观政策造成的波动及损失，应由中央给予抵补。只要财政支出增幅有所下降，对“开源”的压力自然有所降低。二是推动市政债券发行。当前的问题体现在两方面：不同地区发债筹资的难度是否不利于区域均衡发展？地方发债是否可能转化为中央债务？显然，从两害相权取其轻的角度出发，发债可以在额度上加以控制，且有利于专款专用；从最终成本负担看，中央一旦控制了房价，就应该能够意识到地方借债已经通过银行体系把债务转嫁为中央银行金融稳定成本；从发行价格看，中央应该替欠发达地区代发，但发达地区债券发行完全可以在银行间市场上随行就市。

三是分税制比例向地方倾斜。但需注意的是，整体宏观税负水平应呈现持续下降态势。当然，由于中央转移支付压力大，同时亦面临赤字风险，这一比例确定涉及存量改革，因而难度极大。四是变征地为租地。既可为农户获得细水长流式的租金来源；又可打掉地价推动房价的循环，降低全社会对资产价格持续攀升的预期；再是可维持恒产者有恒心的稳定社会结构。